CAMBIOS QUE DEBEN IR MÁS ALLÁ DEL NOMBRE: A PROPÓSITO DE LA JUNTA DE PREVENCIÓN Y RESOLUCIÓN DE DISPUTAS EN LA LEY GENERAL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS

Los cambios en materia de mecanismos de solución de controversias, particularmente en lo que a la Junta de Resolución de Disputas (hoy Junta de Prevención y Resolución de Disputas) se refiere, debe ir más allá de un cambio de nombre; pues, la sola denominación no generará un cambio en la gestión de controversias, sino que existe una tarea pendiente a nivel de legitimidad y sobre todo, de visión.

Por: Manuel Fernando Nagatome Espinoza ^[1]

Hace poco más de un año, el Centro de Conciliación y Arbitraje Empresarial de la Cámara de Comercio de La Libertad, tuvo la gentileza de invitarme a preparar un artículo para su Multiplataforma Visión Empresarial, en la cual abordé de forma general, algunas reflexiones vinculadas a la Junta de Resolución de Disputas en la solución de controversias en ejecución de obras públicas.

En dicha oportunidad, formulé algunas interrogantes sobre sí, la Junta de Resolución de Disputas (denominación con la que fue llamada en el marco de la derogada Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado) cumplía o no con su finalidad; esto es – principalmente – ser un mecanismo de prevención de controversias.

Esta función preventiva se materializaba – conforme al marco legal anterior ^[2]– en la capacidad de absolver consultas de carácter contractual y/o técnico, así como realizar visitas periódicas al proyecto.

De otro lado, se advirtió que – a diferencia de su Reglamento – la Ley N° 30225, sólo recogía expresamente la función resolutiva de la Junta de Resolución de Disputas; que, por demás el propio nombre que se le dio a esta figura parecía destacar únicamente esta función.

Siendo esto así, uno de los cambios que trajo consigo el nuevo marco normativo en Contratación Pública constituido por la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 009-2025-EF es la incorporación – a la denominación de este mecanismo de solución de controversias – el término “prevención”. Así, esta figura contractual quedó denominada como “Junta de Prevención y Resolución de Disputas”.

La pregunta que cabe en este punto ¿Esto es suficiente para reforzar la función preventiva de este mecanismo de solución de controversias? ¿Se trata de un tema de “nombre” o un tema de concepción (en la forma de gestionar conflictos)?

Creo que la respuesta va más allá del cambio de nombre; porque, revisado el nuevo marco normativo, se advierte que – en esencia – se han recogido las mismas actividades para materializar la función “preventiva” con relación al marco legal derogado.

Al respecto, el numeral 79.2 del artículo 79° de la Ley N° 32069, dispone lo siguiente:

“Artículo 79°. – Competencia de la junta de prevención y resolución de disputas
(…)
79.2 La junta de prevención y resolución de disputas tiene competencia para las siguientes acciones:
a) Absolver consultas planteadas por las partes respecto de algún aspecto contractual o técnico.
b) Resolver controversias técnicas y contractuales.
c) Otras establecidas en el reglamento”. (Negrita y subrayado agregado).

En línea con lo anterior – y en mérito a la remisión del literal c) del numeral 79.2 del artículo 79° de la Ley N° 32069, el Reglamento dispone lo siguiente:

“Artículo 350°. – Funciones de la JPRD
La JPRD cumple las siguientes funciones:
a) Asistir a las partes en la prevención de desacuerdos
b) Emitir opinión consultiva respecto de algún aspecto contractual y/o técnico que constituya una potencial controversias.
c) Emitir decisiones vinculantes para las partes respecto de controversias.
d) Otras que se establezcan en el contrato tripartito”. (Negrita y subrayado agregado).

Asimismo, se debe tomar en cuenta lo dispuesto en el artículo 351° del Reglamento que establece lo siguiente:

“Artículo 351°. –
351.1 La JPRD promueve la prevención de desacuerdos, asistiendo a las partes a buscar entendimiento.
351.2 Si en cualquier momento, en particular durante las reuniones o visitas al sitio o terreno de la obra, la JPRD identifica la existencia de cualquier circunstancia que pueda constituir un potencial desacuerdo, y recomienda a las partes evitar la discrepancia por si mismas.
351.3 De no lograr acuerdo, a iniciativa de la propia JPRD o a petición de una de las partes y con el asentimiento de la otra, la JPRD asiste a las partes para lograr entendimientos o acuerdos, los cuales se dejan registrados por escrito.
351.4 La asistencia para la prevención de desacuerdos prestada por la JPRD puede realizarse mediante conversaciones separadas con el previo asentimiento de la otra, apreciaciones o comentarios expresados de manera oral o escrita, o de cualquier otra forma de asistencia que a juicio de la JPRD pueda ayudar a las partes a evitar el desacuerdo y llegar acuerdos.
351.5 Ninguna de las opiniones, comentarios o propuestas que ofrezca la JPRD durante el ejercicio de la asistencia para la prevención de desacuerdos, la obliga a emitir una opinión consultiva o una decisión vinculante en el mismo sentido”. (Negrita y subrayado agregado).

Dicho esto, se advierte que las actividades para promover la función “preventiva” son las mismas que las previstas en el marco legal derogado; con la salvedad del – agregado – de la denominación de “prevención” y la mención expresa (y hasta reiterada) de la facultad de la JPRD de recomendar evitar discrepancias.

Esto sin duda, contribuye – teóricamente – a establecer una forma diferente de gestionar controversias; sin embargo, a criterio del suscrito, esto no es suficiente para cambiar el paradigma adversarial que existe en la ejecución de obras públicas y sobre todo en la visión que tienen (principalmente) las Entidades Públicas.

Se necesita más que un cambio de nombre o la incorporación de declaraciones de buenas intenciones (amparadas, tal vez, sin decirlo, en la buena fe contractual); se necesita una legitimación de la JPRD, el respeto a sus pronunciamientos (tanto opiniones como decisiones) y la visión de que un proyecto es más que las partes que están involucradas, pues, detrás de ello siempre hay un interés superior que debe atenderse con su ejecución.

Prevenir no significa – qué duda cabe – evitar la aparición de todas las controversias; sino, procurar – en la medida de lo posible – que las controversias no terminen perjudicando la continuidad y ejecución de las obras (con el consecuente impacto a nivel económico y social que esto puede traer).

No debemos olvidar que detrás de la función preventiva existe un mensaje claro, asegurar la continuidad de la ejecución de los proyectos; es asegurar que los proyectos continúen y no se paralicen. Es priorizar la continuidad de los proyectos.

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[1] Abogado por la UPC, con especialización en Derecho Administrativo, Contratación Pública y Arbitraje. Egresado de la Maestría en Derecho Administrativo Económico por la Escuela de Postgrado de la Universidad Continental. Coordinador Legal en Tableros y Puentes S.A. Sucursal del Perú, consultor, árbitro y abogado patrocinante en procesos judiciales, arbitrales y procedimientos administrativos sancionadores.

[2] Para estos efectos, el marco normativo anterior estaba constituido por el Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 344-2018-EF y sus modificatorias.